Использование методологии проектного управления для реализации инфраструктурных проектов

2010-02-18

Журнал «Инициативы XXI века»

Научный и общественно-просветительский журнал

№1, 2010. http://www.ini21.ru/?id=840

Использование методологии проектного управления

для реализации инфраструктурных проектов

Первушин Владимир Анатольевич

Генеральный директор ЗАО ТСМ

Заведующий кафедрой управления инновационными проектами

Российской Академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Кандидат технических наук

В последнее время, в связи с поставленными руководителями страны задачами модернизации экономики, наблюдается интерес к повышению эффективности управления инфраструктурными проектами. К проектам подобного типа относятся и проекты, призванные обеспечить достижение тех или иных стратегических целей развития региона путем разработки и реализации соответствующей этим целям Программы. В силу разных причин такие Программы часто реализуются недостаточно эффективно, не обеспечивают достижение поставленных стратегических целей.

Так, например, в одной из областей разрабатывается Программа социально-экономического развития, на основе которой осуществляется финансирование запланированных мероприятий. В области насчитывается более полутора сотен муниципальных образований (МО). Ежегодно в каждом МО формируются Программы развития, на основе которых осуществляется финансирование запланированных мероприятий. Эти Программы представляются в виде перечня мероприятий, которые слабо привязаны к стратегическим целям, достижение которых они призваны обеспечивать, не подкреплены ресурсами. Как следствие, плохо прослеживается влияние каждого мероприятия на конечный результат, существующие административные рычаги работают не в полную силу. Управление финансами и их распределение осуществляются таким образом, что трудно или невозможно проследить их отдачу и эффективность использования. Часто инициация проекта или мероприятия происходит вследствие близости инициатора к руководству или имеющегося на него влияния, без понимания того, на какие цели они ориентированы.

В итоге оказывается, что лишь малая часть мероприятий нацелена на конкретный результат. Таким образом, в Программе, формируемой традиционным образом в виде набора мероприятий, с самого начала имеются принципиальные недостатки, препятствующие ее реализации. Программа, составленная таким образом, имеет чрезвычайно слабое обоснование, а ее реализация совершенно закономерно срывается, имеет место значительное запаздывание, превышение бюджетных рамок. В рамках Программы участники ориентированы, скорее, на достижение собственных целей, а не целей Программы и это им удается, поскольку сама структура Программы построена таким образом, что позволяет участникам достаточно свободно манипулировать целями и финансами.  

Для того, чтобы максимально использовать потенциал региона и увеличить отдачу от бюджетных средств, необходимо обеспечить качественное повышение эффективности реализации Программы развития путем рационального использования средств и объединения всех рычагов для достижения стратегических целей развития области.

Известно, что, как и при управлении компанией, стратегическое управление развитием региона требует реализации конкретных проектов для осуществления заявленных стратегий и достижения желаемых целей. В качестве целей программы могут быть указаны самые разные цели. Так, в одном из регионов России была сформулирована одна из стратегических целей: укрепить позиции главного в России центра спортивного туризма и довести ежегодный приток туристов до 3 млн. чел. Для реализации этой цели в Программе были определены направления работы:

• Организация ведущего в России центра спортивного туризма.
• Развитие в городах благоприятной среды для жизни (привлечение туристов и мигрантов).
• Развитие индустрии размещения, питания,  развлечений.
• Формирование сети культурных объектов.
• Проработка возможностей организации круизов (переговоры, маркетинговые анализы и пр.).

Из перечисленного видно, что пока это именно направления, которые не оформлены в виде проектов и не подкреплены обоснованными ресурсами, что неизбежно приводит к проблемам в реализации направлений. Таким образом, имеются существенные недостатки как в процессе формирования Программы развития, так и в процессе ее реализации. Видимо, по этим причинам в последнее время все большую популярность завоевывает технология проектного управления. Чаще всего делаются попытки ее использования в проектно-ориентированных компаниях, т.е. таких, основным видом деятельности которых является реализация проектов. Однако, не следует думать, что такие компании, например, строительные, поголовно используют методы управления проектами. Как правило, они ограничиваются каким-либо простейшим и наиболее доступным инструментом из обширного арсенала проектного управления, например, сетевыми диаграммами. 

Еще хуже обстоит дело с применением методов управления проектами в организационных, инфраструктурных  проектах, т.е. таких проектах, результатом которых является не здание, сооружение или техническое изделие, а измененная организационная структура, проведение выставки, турпоездка, разработка и реализация Программ развития и т.п. В Стандарте PMI [1], являющимся одним из основных стандартов управления проектами, практически
ничего не говорится о применении методов управления проектами к организационным проектам, кроме упоминания о том, что в последнее время такие попытки делаются. 

Нужно отметить, что, в силу наличия упомянутых проблем, и ранее пытались использовать системные методы для формирования и  реализации программ различного типа. Так, достаточно широко известен программно-целевой метод планирования и управления, суть которого заключается в том, что сформулированные цели экономического развития разделяются на подцели для выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Целевой метод использует аппарат теории графов, позволяющий выявлять ключевые задачи, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства. Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях и т. д.).

Как видим, все это (и не только) используется и в управления проектами, но управление проектами – более продвинутая, развивающаяся, системная область знаний. Однако до сих пор практически не встречались попытки использования хорошо разработанной технологии проектного управления для реализации инфраструктурных проектов. В значительной степени это вызвано сложностью структуризации таких проектов, без которых не имеет смысла говорить о реальном применении инструментов управления проектами. Тем не менее, использование методов управления проектами для разработки и реализации Программы развития региона, может оказаться чрезвычайно полезным.

Необходимость использования проектного подхода в инфраструктурных
проектах вызвана следующими причинами:

• Обоснование проекта, при подготовке которого используются инструменты управления проектами, оказывается более точным и близким к реальности.
• Планирование проекта осуществляется по единым правилам, что позволит унифицировать и процесс его реализации.
• Проектное управление позволяет систематизировать и унифицировать процедуры контроля, отчетности, мониторинга.
• Значительно облегчается управление проектами, входящими в программу.
• Появляется возможность оценки проекта с единых позиций в соответствии с выбранными ключевыми показателями эффективности.·
  

Разрабатываемые на основе проектного подхода программы социально-экономического развития области становятся обоснованными и целостными, поскольку сформулированные цели логично превращаются в задачи и в проекты.

Для того, чтобы обеспечить целенаправленное решение задач развития, необходимо решать две связанные между собой задачи: формирование Программы развития в виде совокупности проектов и создание механизма ее реализации (процедур и регламентов) с использованием инструментов проектного управления.

Для решения первой задачи – формирования Программы развития региона – воспользуемся инструментами проектного управления, в частности, методом декомпозиции исходной задачи на более мелкие подзадачи или проекты. По аналогии с существующей технологией формирования иерархической структуры проекта (ИСР), декомпозиция целей означает подразделение основных результатов проекта на отдельные, более управляемые компоненты для того, чтобы:

• Упростить исходную задачу.
• Повысить точность стоимостных, временных иресурсных оценок.
• Обеспечить качественное исполнение.
• Определить порядок контроля проекта.
• Обеспечить четкую систему ответственности.

Каждый набор задач (проектов) нижнего уровня иерархии обеспечивает выполнение целей вышестоящего уровня (рисунок 1). В результате декомпозиции стратегии становятся целями на следующем, более низком уровне иерархии вплоть до операционного уровня, на котором определяются проекты для достижения операционных целей. В итоге формируется иерархическая структура проектов, ориентированных на достижение стратегических и тактических (оперативных) целей. 

Каждый подпроект оценивается с позиций: 
· Соответствия заявленным целям вышестоящего в иерархии проекта.
· Рыночной эффективности.
· Стоимости реализации.
· Величины получаемого в результате реализации проекта выигрыша.

В едином формате происходит подготовка обоснования проектов, разрабатывается план каждого проекта, определяются ресурсы для его реализации, разрабатывается единая система отчетности и мониторинга проектов.

На основе этих проектов и формируется комплексная Программа развития, которая представляет собой уже не набор мероприятий, а набор взаимоувязанных проектов различного типа: финансовых, организационных, технологических, технических, маркетинговых, инфраструктурных, отобранных для реализации на основе единых критериев отбора. 

Далее происходит распределение проектов по отраслевым ведомствам и формирование кластеров. В этом случае отрасль будет ответственна за управление портфелем проектов, привязанных к территории или к отрасли (например, при решении задач развития транспорта, продовольствия, здравоохранения). Под портфелем проектов будем понимать набор проектов или программ и других работ, объединенных для согласованного эффективного управления. Могут быть определены несколько портфелей проектов для различных стратегических целей, линеек продуктов, географических регионов, рынков, организаций.  

На уровне портфелей должно происходить управление ресурсами и перераспределение их в пользу тех муниципальных образований, которые добились наибольших успехов и чьи результаты наиболее перспективны. В случае нехватки необходимых  ресурсов проекты сдвигаются по временной оси для того, чтобы можно было более равномерно распределить необходимые для их реализации ресурсы. На рисунке 2 показан вариант прогноза распределения ресурсов для нескольких проектов, из которого следует, что первоначальный график реализации проектов приведет к тому, что в 6 и 7 месяцах потребности в ресурсах превысят имеющиеся возможности (отмечено красным цветом). Следовательно, необходимо сместить реализацию, например, проекта №3 для того, чтобы избежать пергрузки ресурсов.

Вторая задача – обеспечение эффективного управления процессом реализации Программы. Основным механизмом достижения целей Программы является регламентация элементов управления на основе проектного подхода. В качестве рычагов используются финансы, административные рычаги, моральные и материальные стимулы для руководителей. Их совместное применение позволит эффективно управлять процессом реализации Программы и получать заранее планируемые результаты.

Поскольку все проекты, входящие в Программу, должны строиться и управляться по единым правилам, это подразумевает принятие регламентов, на основе которых различными ведомствами будет формироваться общая Программа. Таким образом, мы подходим к пониманию необходимости принятия Стандарта «Разработка региональной Программы и порядка управления ее реализацией» (далее – Стандарта), который бы определял единую в масштабах области методологию разработки и реализации Программ (планов) развития. Такой Стандарт обеспечит не только формирование компонентов Программы (включая программы развития муниципальных образований) по единому образцу, но и позволит при этом учитывать специфику муниципальных образований, контролировать реализацию Программы на всем ее протяжении за счет мониторинга составляющих ее инвестиционных проектов. 

Внедрение и последующее использование Стандарта разработки и реализации Программы развития позволит в полной мере использовать руководству области основные рычаги воздействия на процессы разработки и реализации Программы.  

По своей структуре Стандарт разработки и реализации Программы развития может быть представлен двумя частями.  

Первая часть Стандарта посвящена управлению процессами разработки и формирования Программы развития области путем декомпозиции стратегических целей и формирования иерархической структуры проектов. При разработке Программы обеспечивается целостность и интеграционный характер решения задач за счет включения в Программу наиболее важных проектов. Тщательно проработанная совокупность этих проектов, подкрепленная ресурсами, обеспечит наибольший социально-экономический эффект для населения области. 

Вторая часть Стандарта посвящена разработке механизма реализации Программы. Эта часть включает в себя регламенты и процедуры основных действий при управлении проектами, их подготовке, реализации, завершении и подведении итогов. Важным элементом этой части Стандарта являются бизнес-процессы и база документов, на которые они опираются. 

Создаваемые регламенты и процедуры должны обеспечить формирование целостной Программы развития области. Например, в Стандарт «Разработка региональной Программы и порядка управления ее реализацией» могут войти такие регламенты, как: 

1. Регламент «Порядок формирования, оценки, отбора и включения проектов в Программу развития».

2. Регламент «Разработка бизнес-плана и плана инвестиционного проекта». 

3. Регламент «Порядок управления проектами на территории области».

4. Регламент «Порядок мониторинга и формирования отчетности по проектам Программы развития». 

5. Регламент «Порядок оценки эффективности использования средств при реализации проектов Программы развития». 

Инвестиционный раздел Программы должен содержать перечень групп проектов (портфелей), которыми необходимо управлять скоординированным образом с тем, чтобы обеспечить дополнительные выгоды, которые нельзя получить при независимом управлении каждым проектом. В управленческом разделе Программы описываются правила обоснования, планирования и реализации включаемых в программу проектов (финансируемых на бюджетной и инвестиционной основе). Бюджетный раздел программы должен быть сориентирован на эффективное использование выделенных средств. Для обеспечения этого необходимо разработать регламенты отчетности, мониторинга, оценки эффективности проектов. Должно быть усилено влияние финансовых, административных, кадровых рычагов на результативность Программы (рисунок 3).

При таком подходе обеспечивается объединение всех усилий на достижение поставленных конкретных целей. Программа развития региона становится частью программы реализации стратегических целей развития России, органично вписывается в задачи, поставленные Руководством страны и области. В свою очередь, программы муниципальных образований становятся логически выстроенной и обоснованной частью Программы развития региона.

Ключевой особенностью предлагаемого подхода должна стать жесткая зависимость размера денежных вложений от степени достижения целей Программы – например, эффективно работающие муницимпальные образования или успешно реализуемые проекты обеспечиваются финансовой и иной помощью в первую очередь.

При завершении Программы подводятся итоги: измеряется вклад каждого проекта, измеряется эффективность использования бюджетных средств и делается вывод о целесообразности дальнейших бюджетных вложений. В регламенте подведения итогов возможны два уровня. На первом уровне подводятся итоги всей Программы, на основе которых делается вывод о целесообразности приоритетной поддержки начинаний данного МО. Таким путем должна быть повышена заинтересованность руководителей МО в подготовке целостной и взаимоувязанной с целями Администрации. На втором уровне оцениваются итоги конкретного бюджетного проекта, на основе которых делается вывод о целесообразности дальнейшей поддержки именно этого проекта. Эти оценки должны влиять на уровень последующей бюджетной поддержки данного проекта.

Представление задач стратегического и оперативного развития через проекты позволяет точнее привязать проекты к целям стратегического развития региона, запланировать необходимые ресурсы, сформировать систему контроля за развитием проектов и, тем самым, придать процессу управления развитием региона целостный, системный, последовательный характер. 

Внедрение и последующее использование Стандарта разработки и реализации Программы развития  позволит руководству области существенно улучшить управление процессами разработки Программы развития и повысить ее эффективность. 

1. Project Management Body of Knowledge, Project Management Institute, USA, 2004.